关   博

民政部印发的《城乡三级养老服务网络建设管理指引》（以下简称《指引》），既对城乡养老服务资源内在布局、分工机制和协同功能作出了清晰规范，也聚焦民生刚需推动养老服务供给结构优化提升，更通过运营机制的内涵式赋能，提升养老服务体系整体运行效率。

首先，加强资源协同联动，形成服务“一盘棋”。以县域为单位搭建三级服务网络，既充分考虑现有城乡养老服务体系资源设施分布基础和辐射范围，又避免服务单元区划过大影响服务可及性，更好满足就近就便、可及可用的要求。《指引》分层明确了养老服务设施的定位任务，分类安排不同层级养老资源的功能边界，通过差异化的安排实现各层级设施功能互补与优势互促，从而更好发挥养老服务资源的统筹和协同作用，整体扩大县域内养老服务有效供给。

在县级层面，通过县域特困人员供养服务机构的整合提质与信息系统建设双向发力，强化县级综合养老服务管理平台的龙头引领作用，打造区域内养老服务示范样板、行业指导平台和资源协调中枢，集成新技术、新产品、新模式和大数据等资源要素，带动全域养老服务标准和质量水平共同提高。在乡镇（街道）层面，以乡镇（街道）区域养老服务中心作为承上启下的服务节点，既承担专业照护服务功能，又发挥各类养老服务业态间的转介链接作用，实现不同服务层级的纵向贯通和各类服务形态的横向协同。在村（社区）层面，大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点，因地制宜提供各类社区照护服务，加强上门服务和转介服务能力建设，提高居家养老服务的可及性。同时，积极推进“养联体”建设，破除服务体系内的各自为战和竞争内耗现象，形成“攥指成拳”的增量效果。

其次，聚焦老有所护，优化服务供给结构。随着我国人口老龄化程度逐步加深，高龄老年人规模日益扩大，失能老年人数量明显增加，加快推进失能照护供给扩容已成为“十五五”时期和中长期养老服务体系建设的重点。

根据《指引》，三级养老服务网络建设需以提升长期照护服务能力为牵引，全力优化养老服务资源配置和供给结构。在机构照护方面，以区域养老服务中心为依托，按照老年人需要设置集中照料、日间照料床位，提供覆盖长期照护、医疗护理、康复训练、安宁疗护等形态的连续性、整合型照护服务，破解失能老年人“无人照看”的难题。在社区和居家服务方面，利用广泛覆盖的养老服务站点，提供助浴、助洁、助医、助行、康复训练等专业化照护服务，并根据老年人情况有针对性地开发失能护理、术后康复等“照护服务包”，提升上门服务专业化水平，解决居家失能老人“照看不好”的难题。

最后，推动能力建设与运营机制双向发力，促进养老服务体系可持续发展。三级养老服务网络建设既需重视养老服务能力提升和服务资源的协同利用，又要根据服务设施、服务形态特点和老年人实际需求，分层完善运营机制，努力实现养老资源既要“能用”“管用”，也要“好用”“常用”。

一是基于大数据挖掘实现供需有效匹配。立足县域养老服务信息系统，全面掌握老年人基本状况，精准刻画养老服务需求，实现服务资源的靠前匹配和精准对接。二是推动资源下沉，实现服务均衡普惠。通过“中心+站点”形式，推动区域中心的专业服务能力直达基层和农村地区，补齐居家社区服务短板，实现养老服务资源配置更加均衡、普惠。三是形成统筹“养老内”与“养老外”的多方共建机制。在三级养老服务网络搭建中，着力突破养老服务体系内在的边界约束，加强与医疗卫生等民生服务体系的协同，同时注重用好社区、基层组织、志愿服务队伍等资源和力量，打造多方参与的养老服务供给机制，基于外部资源的整合衔接，释放养老服务体系高质量发展的“倍增效应”和“乘数效应”。

（作者系国家发展改革委社会发展研究所社会政策研究室主任、研究员）